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从英国公共广播看公共传媒体制形成与发展的要因
发布时间:2017-01-15 10:25:40 点击次数:955

伴随中国体制转型和社会民主化进程的深入,公共传媒正成为中国传媒体制改革关注的一个热点话题。在探讨这一话题的时候,人们总会首先联想并考察到英国的公共传媒体制。

因为英国是公共广播的策源地,对英国公共传媒体制产生的历史原因,有的学者认为是西方言论出版自由理念的自然延伸和体现。但是,我们在研究这一问题时发现,这一认识还不够全面,事实上未必尽然。实质上,英国公共传媒是政府与市场双重制约的产物。

一、英国公共广播体制是政府与市场双重制约的产物

英国是一个具有悠久的传媒历史的国家。在其传媒发展过程中,形成了自由市场和政府管制两种传媒体制,即实行商业传媒和公共服务传媒并存的传媒制度。在报业和印刷业领域中实行相对彻底的市场自由政策,而在广播电视领域实行以政府管制为主导的政策,并从一开始就是实行以政府主导的垄断组织形式。

1922年,英国邮电总局收到了将近100份来自无线电制造商希望开办电台的申请。为了解决广播频率稀少、开办电台申请者众多之间的矛盾,邮政大臣说服相互竞争的制造商们共同投资一家电台:英国广播公司(The British Broadcasting Company)。公司由包括Marconi、GEC、British Thomson Houston在内的几大财团共同出资成立。最初的目的是建立一个覆盖全国的广播传输网络,为以后的全国广播提供便利。1922年11月14日,BBC的第一电台2L0以中波从英国牛津街的Selfridges百货公司楼顶开始广播。从BBC成立的过程可以清楚地看到,英国当时在广播领域中实行一家垄断的广播方式是因为广播频率稀缺。正如BBC的第一批员工彼得?艾克斯里所说,“BBC的成立是为了暂时解决当时广播频率稀缺的困难”。

当时的BBC的收入一部分是来自收音机牌照费,另一部分是来自收听执照费。几乎从BBC建立的开始,广告收入就被排除在收入之外。BBC成立的第二年,负责调查BBC财务状况的思科特委员会就明确提出广告收入应该被排除在广播收入来源之外。当然,当时不允许BBC做广告,不是因为怕广播节目受到资本利益的影响,而是因为在广播上留给广告的时段会非常少,因此广告将会因为稀少而变得非常昂贵。这样一来只有大公司才能做得起广告,这在客观上将破坏整个市场机制。后来,当BBC被改组为公共服务组织以后,做广告更是不允许的。因此可以说BBC自成立之时起就没有受到过广告的侵蚀。

作为私有的商业企业形式的BBC仅仅运行了四年,就被改造成为公有公司。BBC成立的两年后,克里弗德委员会建议,应成立一个为国家利益服务的公共委员会来代替这个私人企业。这一建议被采纳,旧的英国广播公司(The British Broadcasting Company)于1926年完成历史使命,新的英国广播公司(The British Broadcasting Corporation)成立。英国政府以王室的名义,为这个改组后的英国广播公司颁发了皇家特许状。皇家特许状规定,英国广播公司为特许经营广播的公有企业,属于英国国家所有,使命是提供公共服务。后来公共服务被明确界定为信息服务、教育和娱乐节目三个方面。特许状还规定,英国广播公司的最高领导机构是董事会,政府只是受托提名管理人员和监督BBC管理委员会的工作会的工作,不能干涉它的具体报道和日常运作。公司以收音机执照税为收入来源,不准登广告。特许状期限为十年,第一份皇家特许状的有效期为1927-36年。迄今为止英国广播公司已经换发了7次,最后一次换发的特许状于2006年到期,2007年将进行第八次换发。在有着悠久的自由主义传统的英国,广播作为新出现的大众传播媒介为什么没有像报业经营那样相对自由,而是实行公有垄断和政府管制,是一个有趣的现象。有人将之归因于是BBC的第一任总经理约翰?瑞思个人努力的结果。瑞思认为,在广播的世界里,没有数量的限制,没有人会被排除在外,无论多少人加入到收听的行列中都不成问题,它的容量是无穷无尽的。因而为了充分发挥这个优势,广播应该首先考虑社会效益而非经济效益,瑞思坚持认为BBC必须服务于全国的民众。从一开始,瑞思就坚持认为,广播是一项公共服务活动,它不仅仅提供娱乐,更应该传授知识和传播新闻。因而,广播不应该去迎合大众的口味,而应该去引领大众品味,去教育和引导大众。广播提供给大众的东西应该是他们需要的,而不是他们想要的,因为“极少有听众知道他们想要什么,更少有听众想要他们应该需要的”在这种公共服务信念的指导下,瑞思把为了商业目的而建立的私人广播组织BBC变成了十字军一样的卫道士。正是这种公共服务理念导致了BBC在1926年的公有化改组,由一个私人商业组织变成了一个公共服务组织。后来,在1936年出现电视广播以后,瑞思更加丰富了自己的有关公共服务的理论,认为节目的主导原则是应该提高观众的素质和能力。瑞思认为,对待那些还不能理解复杂节目的观众,BBC应该尽量为他们提供一些容易消化的信息和娱乐节目,而对于剩下的观众,BBC应该努力提供广泛的材料和节目,以此来增加他们的文化知识,并让他们对自己的基本理念产生质疑。在瑞思的领导下,BBC一直以来都占领着高尚的道德领地。

也还有一种观念认为BBC的出现是“因为把广播当成公共服务管理的一个部门,邮政总局才赋予它垄断的地位。至于广播的垄断对听众更为有利的观点,是以后才出现的”。英国新闻史学者珍?辛顿是从当时广播所处的社会政治环境来进行解释的。我们认为,她的理论视角具有重要的价值,只是还揭示得不够透辟。在分析BBC作为政府主导的垄断的公营公司的时候,我们的视野还有必要关注到英国当时社会经济领域已经产生的一种新的变革现象,而且,这与当时时代资本主义世界的主流经济理论与实践的变动是相关的。

应该注意到,英国在1920年初爆发了战后第一次经济危机,涌现出大批失业人员,并出现长期的慢性经济萧条。当时的英国政府首相、自由党领袖劳埃德?乔治已开始意识并拟采取政府干预经济的必要,主张实施一项大规模公共工程的计划。抨击完全自由竞争、倡导国家干预的凯恩斯经济学也开始滥觞。在1920年代,在英国,公共服务事业理论已经被政府采纳。早在BBC成立之前,一些重要的行业就已经由公营公司来经营,如邮政,林业、供水和电力等这些重要的行业。

其实,这已经说明这样一个事实,在亚当?斯密开创了资本主义经济学理论之初,完全自由的市场经济为人们所崇尚,人们一度认为市场这只手是万能的。但随着社会的发展,人们认识到市场这只手有时也会失灵,并不是万能的,于是人们扬弃了完全自由的市场经济理念,开始接受有政府干预、调控的所谓的现代市场经济理念。实质上,在市场经济一词前面加上的“现代”这一前缀,已经表明了“有限制的”、“有调节的”、“有控制的”等语义。

所以,应当指出,公共服务理念在BBC的出现与确立,毫无疑问,正如我们在前面已经提到的,首先应该归功于第一任总经理瑞思,但是,从深层次来看,瑞思的公共服务理念并不是从天上掉下来的,而正是当时时代已在英国被普遍接受的公共服务事业理论在传媒领域的反映。正如珍?辛顿所说,“瑞思只不过是首先实践了这一理论,而且恰逢其时”。当然,在刚刚经历过第一次世界大战宣传战的英国人们,对广播这一新媒体的威力的惧怕,更是有助于英国广播采用公有垄断的形式。

至于公共服务理念的具体内涵,尽管在第一届皇家特许状中,改组后的BBC的公司目标就被明确规定为提供公共服务,但公共服务是什么,提供怎样的节目才算提供了公共服务,至今都没有明确的标准。不过,有一点是明确的,那就是公共服务应该为国家和全体公众提供服务。它不同于追逐党派利益的政党传媒,也不同于追逐商业利益的商业传媒。在传播实践中,它既避免成为政府的宣传工具,又避免为商业利益所控制和驱动。

二、两次冲击对英国公共广播体制的影响

20世纪50年代,英国公共广播体制受到了第一冲击,BBC在广播电视领域中的垄断地位被打破。1946年,BBC恢复了因战争而中断的电视播出。此后的十年,BBC是英国广播电视领域中的唯一声音,成为没有任何竞争的空中霸主。然后仅仅过了十年,BBC的空中垄断地位就被打破了。1954年6月30日,议会投票表决,通过允许建立商业广播电视机构的《电视法案》。根据法案,名为独立电视网(ITV)的商业电视台成立,并于1955年开播。从此电视和后来的广播都处于新的竞争体制之下。这次冲击的结果是导致了英国的广播电视由BBC独家垄断的体制变成由英国广播公司(BBC)和独立电视网(ITV)共同垄断的双寡头体制。不过,这次冲击的影响比人们通常认为的要小的多。

首先表现在,尽管在英国的广播电视领域里,出现了以广告收入为经费来源的商业电视台的竞争,但BBC的主导地位并没有被撼动。BBC的观众人数一直保持在ITV观众人数的两倍以上。

其次,在电视领域引入商业电视,但并没有放弃公共服务理念。一方面,BBC的公共服务功能没有改变。另一方面,新建立的独立电视网也受到了严格的管制,以便使它能发挥公共服务职能。独立电视管理局(ITA)负责独立电视网(ITV)的规范管理工作。独立电视管理局也是一个公共任命的管理委员会,这也和BBC有相同之处。ITV的执照也是有期限的,由ITA要定期核发。通过这种方式,ITA能够实现对ITV的节目、内容和风格进行严格的管制。在ITA的控制下,ITV也要保持政治中立,节目要多元化,要保证严肃节目的比例,广告也受到严格的控制。后来,又成立了第四频道电视台,播放由独立公司制作的节目,而且节目专门针对有特殊兴趣的小众群体。第四频道服务于小众的理念被认为是对广播电视公共服务角色的一种重要的重新解释。总之,商业电视台是以BBC为范本建立起来的,在严格的管制下,最后成为了一种私人企业式的公共服务机构。

在英国引入商业电视,在电视领域中形成竞争,其原因是多方面的。主要有以下两点:第一,BBC自身的原因。长期的垄断,导致了BBC的官僚作风和效率低下。早在1947年,贝弗里奇就在调查报告中对BBC提出了严厉的批评,认为垄断给BBC带来了四种恶习——官僚作风,自鸣得意,偏袒不公以及毫无效率。还就是,在战后的一段时间里,BBC一直未能给电视充分的重视。20世纪50年代初期,在总经理向委员会所做出的报告中,有关电视的内容只有五分之一。而且在经费上,BBC削减电视台的经费,在50年代,BBC电视台的预算只有国内部的一半。第二,商业电视能够被引入,还与利益集团的支持有关。商业电视的游说者们背后有强大的娱乐产业和电器公司的支持,因为他们一直对电视市场的利润觊觎已久。1954年实行商业电视体制的法案之所以能够通过,就是当时议会里充满着大量代表着企业主和广告商的新生代议员。

20世纪最后20年,英国公共广播体制遭到了又一次冲击,这次冲击给英国公共传媒体制带来了空前的危机,公共服务理念也遭到了自由市场理念的强有力的挑战。

20世纪80年代,新自由主义理念重新流行起来,人们再度青睐自由竞争的市场经济。世界各国纷纷把已经国有的企业重新私有化,把一些公共服务机构改变为私人企业。在这一背景下,西方各国纷纷解除对广播电视领域的政府管制。在广播电视领域解除管制以后,各国公共广播电视都遇到了生存的危机,BBC自然也受到了空前的冲击。

1979年以后,保守党连续赢得大选,在英国形成长期的一党执政,这给BBC带来了双重不利影响。首先,在保守党一党独大和长期执政的政治环境中,BBC很难做到政治中立。而政治中立是公共广播电视的基本原则之一。BBC在爱尔兰共和军、马岛战争、伊拉克战争等问题上,由于坚持报道的客观和平衡,未能做到与政府一致,被政府斥为“不爱国”甚至“叛国”。这成为BBC与政府关系交恶的直接原因。BBC因此成为了政府的眼中钉,政府欲除之而后快,几次威胁要取消执照费。另一种不利影响是,保守党所奉行的新自由主义政策。这种政策也被称为撒切尔主义,“它强调只有最大限度地保证个体的自由选择能力,公共利益才能保证;政府应该尽量放弃各种控制手段,而不是实施各种控制手段”。根据这种理念,英国政府当时的改革目标就是要在广播电视领域里消除公共广播电视,把广播电视领域彻底交给私人企业,鼓励自由竞争。显然这种理念就是对传统公共服务理念的彻底颠覆。它使得BBC的生存一直处于危险之中。

进入20世纪80年代后,英国政府对BBC进行了一系列打击。首先是口诛笔伐。对于BBC关于马岛战争的报道,撒切尔指责其中大部分报道充满叛国色彩;对于爱尔兰共和军的报道,撒切尔指:“将全部信息公布于众,本身就是为恐怖主义制造氧气”。撒切尔甚至指责BBC企图颠覆国家。显然,首相的指责对BBC形成了巨大的压力。BBC在与政府争吵之后,产生了相当普遍的自我新闻检查。正如BBC的一个高级制作人艾迪所说:“这使得我们不敢做某些节目,也不敢产生某些想法”。除了首相的直接指责外,当时的报界也参与了对BBC的攻击。《世界新闻报》将BBC称为“讨厌的疯子公司”。《每日邮报》则称它“偏见、堕落、腐化”,《太阳报》将BBC形容为“无耻的老太婆”。《泰晤士报》连续3天就BBC的缺点发表社论。当然,报纸参加攻击的原因之一还由于这些报纸的老板默多克想扩展他的卫星电视版图,而BBC提供的强调多元化与公正性的公共服务节目阻碍了这种扩张。这也说明了完全商业化的媒体很容易变成没有灵魂的只知道为其老板的商业利益服务的工具。其次,为了确保BBC对政府政策的友好,政府对BBC管理委员会的人员进行换血,以确保BBC掌握在忠于和顺从政府的人手中。因此,在20世纪80年代,BBC管理委员会的任命越来越富有政治色彩。再者,是通过改变BBC身处的广播电视生态环境来摧毁BBC。具体措施是干涉执照费和通过新的广播电视法。从80年代起,政府一直试图对BBC进行私有化改造,并试图取消BBC的执照费。后来,政府虽然未能取消执照费,但却做到限制了执照费的提高,仅此就能对BBC的财政情况造成严重的损害。到了20世纪90年代初期,BBC由于财政的困难,节目制作受到了影响,再加上地面商业电视、有限电视以及卫星电视的竞争,BBC的收视率一度下降。直到90年代中期,BBC才逐渐从困境中走出来。另一个打击BBC的措施是,政府在广播电视领域实行更为自由的商业电视政策,希望以此来蚕食BBC的生存地盘。1990年英国通过了新的广播法,允许境外资本进入英国广播电视业成立更多的私营商业电视台,ITV不再要求提供公共服务,第四频道开始自负盈亏,而且BBC和商业电视台的节目至少有25%由独立的制片公司提供。不过,虽然1990年的广播电视法案的目标是打击BBC,但却带来了意想不到的后果,BBC毫发无损,它的竞争对手ITV却承受了巨大的冲击。

1994年,英国政府发表了有关广播业未来的发展以及它希望BBC在这一过程中所扮演角色的白皮书,BBC所面临的私有化危险才被暂时解除。到了20世纪90年代中期,BBC站稳了脚跟,它仍然是一个全国性和世界性的机构,甚至变得比以前更为强大了。1996年,英国广播公司皇家特许状再一次续签。BBC的生存获得了保障。英国公共传媒体制也保存了下来。但是,也要看到,这次冲击给英国的广播电视体制也带来了实质性的改变,那就是基本上放弃了对商业电视的管制,实行了自由竞争的商业体制。从这个时候起,英国才有真正意义上的商业广播电视。


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